淄博市土地集约节约利用问题及对策

荆宝桢　白 梅　韩江华

一、引言
    随着工业化、城市化进程的不断加快，城市规模的逐步扩大，城市人口的数量不断增加，土地作为城市经济发展的基础，其需求量与日俱增。中国的城市以占全国 0.43%的国土面积承载着全国 41.8%人口的生存空间, 并聚集着占全国 84.8%以上的非农业产值的经济活动。狭小的城市空间产生如此巨大的生产力, 承载着接近 50%的人口和人类财富的绝大部分。我们在惊叹这一数据的同时不得不思考一个问题：原土地利用模式不能适应现代城市发展要求的矛盾的日益显现，土地利用模式改革已势在必行，因此探讨城市土地资源集约利用的途径是一个不容忽视的问题。
二、城市土地集约利用的涵义
    土地集约利用的概念最早来自于李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究，是指在一定面积土地上，集中投入较多的生产资料和劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。城市土地集约利用包括三个层面的涵义：一是土地产出高效化，即不断增加存量土地投入，提高土地利用率及产出率，获得土地产出的最大化。二是土地布局和土地结构合理化，即城市土地利用方式之间高效协作，使城市健康高效发展。三是土地利用效益的综合化，即城市土地利用在追求经济效益的同时，应体现经济、社会和生态环境效应的统一。
三、我市当前土地利用现状及问题
    1、城市用地规模过度膨胀,浪费现象严重。在当前土地利用中,建设用地粗放利用十分普遍。近几年，淄博的城市发展也逐步趋向“摊大饼”式发展，盲目追求城市规模的扩大,忽略城市的土地利用效率和单位面积土地的产出率,造成土地资源的大量浪费。2005年淄博中心城区建设规模达到269.4平方公里，人均建设用地123.5平方米，远远超过经济发达国家城市建设用地人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。

表 1 2005 年淄博市城市建设用地指标一览表

城　区	2005 年现状
	城镇人口（万人）	建设用地面积（平方公里)	人均（平方米 / 人)
张店城区	73.3	100.9	137.7
淄川城区	53.3	59.3	111.3
博山城区	28.9	39.9	138.1
临淄城区	45.1	45.7	101.3
周村城区	17.6	23.6	134.1
合　计	218.2	269.4	123.5

    2、城市用地结构和布局不合理,土地利用效率低。合理的城市用地结构和空间布局有利于发挥城市土地资源的生产潜力和区位效益及聚集经济效果,从而达到城市土地利用的综合效益最优化。由于历史原因,加上淄博组群式城市的特点，我市城市土地利用结构长期处于不合理的状态,表现为工业用地比重偏大,城市环境绿化和第三产业用地比重过低。

表 2 2005 年淄博市中心城区建设用地平衡表

序号	用地代码	用地名称		面积（ hm 2 ）	占城市建设 用地（ % ）	人均（ m 2 / 人）
				现状	现状	现状
1	R	居住用地		9082	33.71	41.6
2	C	公共设施用地		3207	11.90	14.7
		其         中	行政办公用地	480	1.78	2.2
			商业金融用地	1231	4.57	5.6
			市场用地	452	1.68	2.1
			文化娱乐用地	116	0.43	0.5
			体育用地	49	0.18	0.2
			医疗卫生用地	137	0.51	0.6
			教育科研设计用地	719	2.67	3.3
			文物古迹用地	23	0.09	0.1
3	M	工业用地		9070	33.67	41.6
4	W	仓储用地		398	1.48	1.8
5	T	对外交通用地		535	1.99	2.5
6	S	道路广场用地		2581	9.58	11.8
7	U	市政公用设施用地		370	1.37	1.7
8	G	绿地		1613	5.99	7.4
		其中公共绿地		1144	4.25	5.2
9	D	特殊用地		84	0.31	0.4
合计		城市建设用地		26940	100	123.5

    根据国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》规定,合理的城市用地结构是居住用地占20%至32%,工业用地占15%至25%,道路广场用地占8%至15%,绿地占8%至15%。由此可以看出我市工业用地偏高15个百分点，商业金融用地偏低3到10个百分点。
    土地产出率低,造成土地价值得不到充分利用。在我国的城市中,中小城市的地均产出又普遍低于大城市,两者最大的差距达到20倍。据相关资料显示,我国的几个大城市的地均GDP与发达国家和地区的城市地均GDP的差距是几十倍不等。因此，如何提升现有土地的利用价值也是我们需要研究的课题。
    3、 淄博市是典型的组群式城市，由于各城区之间发展缺乏协调统一的规划,难以产生集聚效应。在城市化进程中,各城区过分强调了自身功能的完善与发展,而忽视了与周边地区的功能互补,各自为政,自成体系,基础设施重复建设,城市集聚效应无法达到最优，土地浪费情况比较明显。
    4、土地市场机制不健全,土地配置不合理。我国现行体制下实行的是国家对土地一级市场的垄断。根据我国现行法律规定,土地使用权的出让,由地方政府负责,这就决定土地的出让市场有区域性。由于土地市场具有不完全的市场属性,虽然不同区域间的土地供给从宏观上看是统一的,但从微观上看,在激烈的市场竞争和地方自身利益驱动下，为追求自身利益而不惜采取一切正当或不正当的手段招商引资的现象也确实存在。其原因在于土地市场机制不健全,市场没有真正起到合理配置土地资源的作用,必然严重影响城市土地资源的利用效率,影响城市土地资源的集约利用。
四、当前我市提高土地集约利用的政策措施
    1、制定科学合理的土地利用总体规划。土地利用总体规划是土地管理工作的龙头,合理编制土地利用规划是土地集约利用的关键。首先,必须严格控制城市建设用地的供应总量,遏制城市规模的盲目扩张与占用耕地的势头。其次,要给城市留有余地,满足其发展的需要。要坚持把当前与长远结合起来,既注重规划的超前性,又注重土地资源的保护。在土地利用总体规划的控制下,通过城市总体规划的合理编制,科学确定城市用地控制规模,制定合理的用地标准。
    2、优化调整规划审批程序，制定相关政策，在各层次规划中认真落实节约集约用地的原则和要求。首先，在规划的编制、审批用地项目建议书、可行性研究和前期方案审查阶段，应将是否节约集约用地作为重要内容。目前城市规划界贯彻循环经济理念时，确实存在着重规划轻实施、重生态轻用地的倾向。在规划方面，已经提出的各种规划理念如生态城市规划、紧凑城市规划、集中型城市化等，基本上都是较笼统的大概念，一般没有把节约集约用地和高效用地观念落实成为整套的设计规范与规程，审批时，对规划方案是否落实节约集约用地的原则、程度如何缺乏判定的依据。其次，在规划实施过程中也要认真贯彻落实节约集约用地的原则。有了好的规划，不能严格实施，或者在实施过程中具体建设项目不能按照节约集约用地的原则和要求开发利用土地，也不可能实现节约集约用地的目标。近几年来，我市部分产业用地容积率偏低，闲置土地依然存在，都是不节约集约用地的体现，需要我们从项目审查、规划许可、用地预审等环节依照节约集约用地的原则和要求进行严格把关。另外，各类规划调整，特别是对已出让土地的规划调整，也要认真贯彻节约集约用地的原则。
    3、盘活城市存量土地,挖掘城市用地潜力。2005年我市人均建设用地面积123.5平方米，远高于同等规模城市，甚至超出国标指标级别Ⅳ的人均用地指标上限。这说明城市内部存量土地还有着巨大的挖掘潜力。要大力推进城中村的全面改造和综合整治工作。加快出台旧城改造政策，对城市建成区内的低层、低密度旧房屋地段进行重点改造,完善配套设施,改善居民居住环境,以提高建筑容积率和居住人口密度。对城市建成区内的闲置、废弃地,应及时由政府收回进行储备或另行安排使用。 加快旧工业区改造，对产业园区进行空间整合，提升土地使用价值，促进产业集聚，充分发挥园区在产业集聚和集约用地上的优势。对濒临破产或资不抵债的企业,应结合企业改革、改组,实行企业兼并、联合、转让等形式,盘活土地资产,充分挖掘城市用地潜力,努力实现城市建设用地由以增量开发为主，向以存量整理利用为主的方式转变。
    4、科学合理地利用好城市空间,提高城市土地产出水平。一是严格控制城市中心区的规划和建设。在城市中心区不能过度开发住宅而应重点发展金融、商贸、旅游业等新兴第三产业和高新技术产业,以拓展中心城市功能,改善城市环境,提高城市的品位和地价,避免造成存量国有土地资产的浪费。二是充分发挥城市立体效应,提高土地容积率。积极发挥城市立体效应,不仅要利用好城市地上空间，还要重点开发利用地下空间。开发地下停车场、地下步行系统和地下街道、地下商业窗口及综合服务设施等来提高土地容积率。
    5、建立城市土地集约利用评价指标体系,科学评价城市土地集约利用状况。可建立起一套城市土地集约利用评价体系,选择一些指标来评价土地的投入产出、利用强度和利用效率,从而指导和监督土地的集约利用。在城市土地利用中，可以根据土地不同的层面来选取不同的指标，衡量集约利用的标准。比如在宏观层面上，我们评价一个城市主要从土地资源的开发利用程度、城市用地布局和用地结构的合理性等几个方面考虑；在中观层面上，对于居住区、工业区、商业金融区的评价，主要从城市用地的功能差别上评价不同功能区土地的集约利用水平；在微观层面上，对于地块和项目评价，可从地块的土地投入产出效益和建筑潜力上进行判断。
    （作者单位：淄博规划设计研究院、淄博市规划局）